这20余个双边协定,折射的是台菲双方自1975年以来的密切关系。1975年6月9日,菲律宾与台“断交”后,台湾随即在菲设立 “太平洋经济文化中心驻马尼拉办事处”,菲律宾次年也在台设立“亚洲交易中心”。1989年,台菲双方同意更改派驻对方机构名称,台驻菲机构称“驻菲律宾台北经济文化办事处”,菲驻台机构则称“马尼拉经济文化办事处”。知名学者江素惠曾在文章中写道,“马尼拉经济文化办事处”直接隶属菲律宾总统府,层级相当高;而台“驻菲代表”必要时也可以随时直接请见菲律宾总统。在此密切“友邦”关系之下,台菲关系在实质层面得到持续推动,2012年菲律宾成为台湾第7大出口贸易伙伴,台对菲投资总金额也超过20亿美元。

对于菲律宾这个“友邦”,台湾不仅在政治经济层面与其关系匪浅,在经济文化领域也时常资助。台“外交部”的“台湾奖学金”及“教育部”的“华语文学奖金”每年都提供菲律宾学生学习机会,菲律宾学生甚至能得到台湾的硕士、博士学位。另外台“国科会”也每年提供奖学金给菲律宾科技部选送学生,支持其赴台受训。除了文教领域外,台菲城市交流也相当频密。就在此次枪击渔船事件发生前,台北市还刚打算捐赠两辆救护车给菲律宾。

菲律宾却不对台湾“投桃不报李”,巴士海峡10多年来血泪斑斑

报道称,事实上,台菲近年来时常在“外交”领域发生龃龉。对于台湾这个“友邦”的“投桃”,菲律宾似乎并不见“报李”。马英九任内以争取到他国对台“免签”为重要政绩,甚至2012年“大选”的竞选宣传片,也强力主打“免签”主题。不过在“免签”这个问题上,菲律宾似乎没打算给台湾方便。2012年6月,菲驻台机构网站就刊登了一篇报道,引述菲驻台机构官员说法,声称菲“已正式拒绝给台湾免签待遇”,理由是“以免让台湾的毒品和走私集团到菲律宾”。消息传出,台资深“外交官”痛批菲律宾“欺人太甚”。时至今日,菲律宾对台“免签”一直没有进展。

如果说“免签”等问题,菲律宾只不过没有对台湾这个“友邦”投桃报李,那么历年来菲律宾在巴士海峡针对台渔船的多起扣押、袭击事件,完全就是心黑手狠、背后插刀。台菲两地隔着巴士海峡,相距不过240海里,存在所谓“重叠经济海域”。台湾渔船到这个海域进行捕鱼作业,时常要面临被菲律宾官方船只攻击的危险。被驱赶算轻的,被扣押也不少见,开枪射击致死渔民也已经不是第一次。10年来,被菲律宾扣押的台湾渔船先后就有 “志满群66号”、“金升达号”、“升渔丰号”、“全结群号”及“金慧号”等10多艘。特别2006年1月,台东籍渔船“满春德号”也曾遭遇菲律宾水警开枪射击,船长陈安老不幸中弹身亡。

台渔民在巴士海峡捕鱼时遭遇菲方驱赶、扣押、射击,10多年来可谓血泪斑斑。然而台当局面对这个翻脸不认人的“友邦”,始终强硬不起来,面对菲方将肇事船只归为“不明船只”的行径,台方也无所作为,事件经常不了了之。此次渔船遭袭,菲律宾总统府竟还表示“希望枪击事件不影响菲台经济关系”,可见往日台当局的作为有多软弱可欺。台民间压抑已久的怨气,这一次终于喷出熊熊怒火,如果马“政府”不能给台湾社会一个满意交代,遭遇急冻的“台菲关系”置身民意的冰河,要想“退冰”想必不易。

马英九其实只为台湾在“国际空间”中找“活路”

图片

马英九上台后推出“活路外交”

即使遭遇“血泪斑斑”,为何台湾就是“硬”不起来?这恐怕得归结为台湾的“外交”策略。

台湾在“国际夹缝”中谋“空间”

1949年中华人民共和国成立之后,台湾在很长一段时期之内,仍作为“中华民国”而在联合国保留席位,并是五大常任理事国之一。蒋介石领导下的“国民党政府”,仍坚持中华民国政府是代表全中国的唯一合法政府,也因此在国际社会所采取的“外交”原则,就是所谓“汉贼不两立”的零和作为。台湾当局的强硬的外交立场,在五六十年代东西冷战对抗的国际格局下是有其能够存在与适度运作空间的。然而随着60年代第三世界国家在联合国的数目不断成长,支援中华人民共和国的声音,不断地累积当中。

1971年,根据联合国大会第2758号决议,中华人民共和国政府取代“中华民国政府”在联合国的“中国席位”。而且,70年代以后,世界上大多数国家陆续与“中华民国”断交,转而与中华人民共和国建交,这些国家断交后皆依约不再承认“中华民国”是主权国家。到目前为止,与台湾保持“外交关系”的只有23个国家。台湾作为一个特殊的地区存在,自感在国际上空间越来越窄。

自80年代起,蒋经国开始采取较为弹性的方式,与非邦交国发展以经贸为主的实质关系。1988年蒋经国去世,李登辉上台,开始调整其“对外政策”,强调以“新观念、新做法”,用“更灵活、更富弹性的态度”,来处理对外关系。在国际组织跟国际活动的参与上,李登辉“政府”也开始突破政治禁忌,提出诸如“一国两府”、“一国两席”、或“双重代表制”等主张,试图拓展国际空间。李登辉“政府”改采更有弹性的“外交”作为,强调要“重利轻名”、“舍名求实”。

然而,李登辉于1999年7月提出台海两岸是“特殊的国与国关系”的“台独”主张,受到大陆及美国等国的反对。2000年,台湾发生政党轮替,民进党首次上台,陈水扁执政8年,其“对外政策”一步步偏离“务实外交”路线,走上激进的“烽火外交”,走的是激进、挑衅的“台独”路线,其“外交模式”曾一度危及台海两岸的和平,严重影响各方在该地区的利益,台湾自身的对外空间受到压缩,国际处境艰困,成为国际社会的“麻烦制造者”。“邦交国”也迅速锐减,包括与美国的关系也降到冰点。

马英九推出“活路外交”巩固“主权地位”

2008年马英九被选为台湾地区领导人后,推出“活路外交”的思路,以区别于陈水扁的“烽火外交”,来开拓台湾的“国际空间”。有人将马英九的“外交”思路总结为:

首先,将改善两岸关系置于首要地位,以“和”作为优先考虑,坚持一个中国原则的“九二共识”,选择从大陆走向世界,以大陆为依托,优先发展台湾经济,以加入经济性和非功能性的国际组织作为优先考虑,在暂时搁置两岸主权之争的前提下,维持现有的“对外交往”格局。

第二,从经济的角度入手,认为安全虽然重要,但是合作依然存在,两岸可以通过互动逐步建立起互信进而找到共赢的局面。

第三,目的不在争取新“邦交国”,而是“巩固邦交,拓展友谊,参与国际,捍卫尊严”,即在维护相应尊严的前提下,为台湾经济发展创造和平稳定的国际与周边环境,以积极参与国际社会活动,特别是经济性的活动。

第四,以“尊严、自主、务实、灵活”为“对外关系”的基本原则,坚持“以台湾为主,对人民有利”方针。

第五,以两岸和解为前提,践行“一个中国”原则。在此前提下,台湾“对外工作”开始正常化,重建了台美之间的互信,国际参与空间得到扩大。最明显的实例,是台北在2009年5月18日成为世界卫生大会的观察员,这是台北自1971年退出联合国之后的首次。

马英九在坚持“九二共识”的前提下,将两岸和解延伸至“外交领域”,走理性、务实、弹性、灵活的路线,一定程度上提升了台湾形象,也为台湾参与国际活动创造了一定的条件。

但是,马英九的“活路外交”也有与陈水扁相似之处,比如:

第一,都通过加强与“邦交国”关系来巩固“主权地位”。“邦交国”是彰显主权的最具体象征,鉴于台湾特殊的地位,这一点对于台湾更是意义非凡,因而无论是“烽火外交”或是“活路外交”,都将“邦交国”视为生存的砝码。

其次,都致力于推动与非“邦交国”的关系,尤其是与美日的关系。历来“台美”关系是台湾对外关系中最重要的一环,借助美国抗衡大陆是一贯策略。这一方面受到过去历史因素的影响;另一方面,在台湾看来,两岸和平能够维持下去的关键因素之一就要尽可能地维持两岸军力平衡,而这就使得台湾军事上和购买武器上都需要寻求美国对自己的支持。

在周边领土争端问题上刻意与大陆保持距离,拒绝联手

台湾的策略直接影响了两岸在周边问题上的关系。2012年上半年以来,在近几年一再出现紧张局势之后,东海、南海局势进一步紧张。台湾当局应对东海、南海局势的政策已逐渐形成了自己的一套策略。面对“两岸联手”的广泛民意,马英九明确表示拒绝。2012年8月5日,马英九提出的“东海和平倡议”,就是这一政策的集中表现。从台湾对东海、南海的政策设计中,可以清楚地看到台湾当局还有更广泛、更深层次的“外交”追求。

应对东海、南海局势,就是应对这两个海域中若干岛礁的主权归属争端。所以,有关各方的政策目标都十分明确,即争取在争端中获胜,获得并巩固自己对于相关岛礁的主权。但事实证明,通过应对东海、南海局势,争取台湾对相关事务的所谓“话语权”和“参与权”,进而凸显所谓的“中华民国的独立主权国家”地位,才是台湾当局真正的第一位目标。马英九的相关理念和认识,是确定台湾当局应对东海、南海局势政策目标的决定性因素。

上一世纪70年代,马英九曾积极参加当时轰轰烈烈的保钓运动。马英九浓烈的“保钓情结”延续至今,并且时有表现。但同时,马英九又有强烈的“中华民国情结”,所以,他不仅基于维护“中华民国主权”,坚持对钓鱼岛、南沙群岛的“主权”,而且力图在应对东海、南海局势中,改善“中华民国”的处境。

然而,尽管马英九的“活路外交”给台湾带来了一定的收益,但即使在台湾内部,多年来也出现了批判的声音。面对险恶的处境,台湾媒体认为,马英九第一任期的“活路外交”已经走到顶点,必须有新的策略和论述,否则难以为继。面对未来台湾的国际空间以及区域经济组织的开拓,必须和大陆建立更为紧密的互信关系,马当局必须跳脱第一任期“活路外交”的思维,台湾才有永续发展的可能。

也有人拿数据说话:比起与菲律宾周旋,寻求不靠谱的“渔业协定”,台湾主流民意已经给出了解决台菲渔权冲突的“解药”:高达69%的民意支持两岸联手对付菲律宾的声音,还不能说明问题吗?